การมอบอำนาจ การกระจายอำนาจ การมอบหมาย การอนุญาต

พ.ร.บ.ว่าด้วยการจัดองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๖๘ กำหนด ๑ บท เกี่ยวกับการแบ่งแยกอำนาจ การกระจายอำนาจ การมอบอำนาจ และการอนุญาตระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทุกระดับ โดยมีสาระสำคัญใหม่ ดังนี้

(1) ในส่วนที่เกี่ยวกับหลักการกำหนดขอบเขตอำนาจหน้าที่ (มาตรา 11) กฎหมายกำหนดหลักการกำหนดขอบเขตอำนาจหน้าที่ 7 ประการ (มาตรา 11 วรรคสอง) โดยมีเนื้อหาใหม่ ๆ เช่น (i) กำหนดเนื้อหาและขอบเขตภารกิจและอำนาจหน้าที่ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอำนาจตัดสินใจ จัดระเบียบการดำเนินการ และรับผิดชอบต่อผลที่เกิดขึ้นให้ชัดเจน (ii) ให้แน่ใจว่าไม่มีการซ้ำซ้อนหรือทับซ้อนในภารกิจและอำนาจระหว่างหน่วยงานและระหว่างหน่วยงานท้องถิ่นในทุกระดับ (iii) เหมาะสมกับศักยภาพและเงื่อนไขในการปฏิบัติงานของหน่วยงานปกครองท้องถิ่นทุกระดับ หน่วยงาน องค์กร และบุคคลที่ได้รับมอบหมายให้ปฏิบัติงานและใช้อำนาจจากหน่วยงานของรัฐที่มีอำนาจหน้าที่ จะต้องได้รับการรับรองให้มีเงื่อนไขที่จำเป็นในการปฏิบัติงานและใช้อำนาจ (iv) การประกันการควบคุมอำนาจ ความรับผิดชอบในการกำกับดูแลและตรวจสอบหน่วยงานรัฐระดับสูง (v) ตอบสนองข้อกำหนดการกำกับดูแลท้องถิ่น การนำวิทยาศาสตร์ เทคโนโลยี นวัตกรรม และการเปลี่ยนแปลงทางดิจิทัลมาประยุกต์ใช้ พร้อมกันนี้ เพื่อส่งเสริมจิตวิญญาณแห่งความกระตือรือร้นและความคิดสร้างสรรค์ของท้องถิ่น จึงได้บัญญัติเพิ่มเติมบทบัญญัติที่ว่า “หน่วยงานท้องถิ่นต้องเสนอต่อหน่วยงานที่มีอำนาจหน้าที่เกี่ยวกับการกระจายอำนาจและการมอบอำนาจให้แก่หน่วยงาน องค์กร และบุคคลที่เกี่ยวข้องในท้องถิ่น เพื่อปฏิบัติหน้าที่และอำนาจตามศักยภาพและเงื่อนไขการปฏิบัติของท้องถิ่น” (มาตรา 11 วรรค 3)

(2) เกี่ยวกับการกระจายอำนาจ (มาตรา 12) กฎหมายกำหนดหลักเกณฑ์และเงื่อนไขในการกระจายอำนาจไว้ชัดเจน เช่น (i) การกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทุกระดับต้องกำหนดไว้ในกฎหมายและมติรัฐสภา (ii) หน่วยงานท้องถิ่นมีอิสระในการตัดสินใจ จัดการดำเนินการ และรับผิดชอบภายในขอบเขตภารกิจและอำนาจที่ได้รับมอบหมาย (iii) หน่วยงานของรัฐระดับสูง ภายในขอบเขตภารกิจและอำนาจของตน มีหน้าที่รับผิดชอบตรวจสอบ ตรวจตรา และกำกับดูแลความชอบด้วยรัฐธรรมนูญและความชอบด้วยกฎหมายในการปฏิบัติงานและอำนาจที่กระจายอำนาจโดยหน่วยงานท้องถิ่นในทุกระดับ

(3) ในเรื่องการกระจายอำนาจ (มาตรา 13) กฎหมายกำหนดประเด็นใหม่ไว้หลายประการ เช่น (i) การกำหนดเรื่องที่จะกระจายอำนาจและเรื่องที่จะรับการกระจายอำนาจให้ชัดเจน (ii) กำหนดความรับผิดชอบของหน่วยงานกระจายอำนาจในการรับรองเงื่อนไขในการดำเนินการกระจายอำนาจ (iii) หน่วยงานรับมอบอำนาจมีหน้าที่รับผิดชอบต่อกฎหมายและต่อหน่วยงานกระจายอำนาจเกี่ยวกับผลลัพธ์ของการปฏิบัติตามภารกิจและอำนาจที่ได้รับมอบหมาย (iv) ไม่ทำการมอบหมายงานและอำนาจที่ได้รับต่อไป (v) กฎระเบียบเกี่ยวกับการปรับปรุงวิธีปฏิบัติราชการกรณีมีการกระจายอำนาจ

(4) ว่าด้วยการอนุญาต (มาตรา 14) : เมื่อเทียบกับพระราชบัญญัติฯ ปี 2558 พระราชบัญญัติฯ มีประเด็นใหม่ ดังนี้ (i) การชี้แจงและขยายขอบเขตของเรื่องที่อนุญาตและเรื่องที่อนุญาต (ii) ระบุข้อกำหนดการอนุญาตอย่างชัดเจน (การอนุญาตจะต้องเป็นลายลักษณ์อักษรจากหน่วยงานที่อนุญาต เอกสารจะต้องระบุเนื้อหา ขอบเขต และระยะเวลาของการอนุญาตอย่างชัดเจน) (iii) กำหนดขอบเขตความรับผิดชอบของหน่วยงานในการอนุมัติและดำเนินการตามภารกิจที่ได้รับมอบหมายให้ชัดเจน (iv) การกำหนดข้อกำหนดเกี่ยวกับการใช้ตราประทับและแบบเอกสารในการปฏิบัติงานที่ได้รับมอบหมาย และการปรับปรุงวิธีปฏิบัติราชการในกรณีได้รับมอบหมาย

“คนชัดเจน งานชัดเจน ความรับผิดชอบชัดเจน”

โดยปฏิบัติตามหลักการ “คนชัดเจน งานชัดเจน ความรับผิดชอบชัดเจน” และหลีกเลี่ยงการกำหนดกฎเกณฑ์ซ้ำซ้อนและการซ้ำซ้อนของภารกิจและอำนาจระหว่างระดับราชการส่วนท้องถิ่นและระหว่างหน่วยงานปกครองส่วนท้องถิ่น กฎหมายได้กำหนดภารกิจและอำนาจของสภาประชาชนและคณะกรรมการประชาชนในแต่ละหน่วยงานบริหารโดยเฉพาะในทิศทางต่อไปนี้: (1) แบ่งแยกภารกิจและอำนาจระหว่างระดับราชการส่วนท้องถิ่นและระหว่างสภาประชาชนและคณะกรรมการประชาชนในระดับเดียวกัน (ii) กำหนดภารกิจและอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการประชาชนส่วนรวมและประธานคณะกรรมการประชาชนแต่ละคนในกรณีที่รัฐบาลท้องถิ่นจัดตั้งขึ้นในทิศทางของการเพิ่มภารกิจ อำนาจหน้าที่ และความรับผิดชอบของประธานคณะกรรมการประชาชนแต่ละคน (iii) กำหนดภารกิจและอำนาจหน้าที่โดยทั่วไปโดยเน้นในด้านการเงินงบประมาณ โครงสร้างองค์กร การจ่ายเงินเดือน การตรวจสอบและควบคุมดูแล...เพื่อให้เป็นไปตามหลักการแบ่งแยกอำนาจหน้าที่ตามมาตรา 11 แห่งพระราชบัญญัติฯ และเพื่อให้กฎหมายมีเสถียรภาพในระยะยาว

พระราชบัญญัติว่าด้วยการจัดองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๖๘ กำหนดไว้เป็นแนวทางดังนี้ (๑) ให้คงเนื้อหาเกี่ยวกับโครงสร้างการจัดองค์กรสภาองค์การบริหารส่วนท้องถิ่นไว้ แต่ให้รวมเข้าเป็น ๑ มาตรา (พระราชบัญญัติฯ พ.ศ. ๒๕๕๘ ประกอบด้วยมาตราแต่ละมาตราแยกกันสำหรับประเภทหน่วยงานบริหารแต่ละประเภท); (2) ข้อบังคับทั่วไปเกี่ยวกับกิจกรรมของสภาประชาชน คณะกรรมการถาวรของสภาประชาชน หน้าที่และอำนาจของผู้แทนสภาประชาชน (เนื้อหารายละเอียดเกี่ยวกับการประชุม การเป็นประธานการประชุม แขกผู้มาเยี่ยม เอกสาร การให้ข้อมูลเกี่ยวกับการประชุมสภาประชาชน การจัดตั้งและกิจกรรมของคณะกรรมการ คณะผู้แทนสภาประชาชน ฯลฯ จะได้รับคำแนะนำในข้อบังคับปฏิบัติงานแบบจำลอง); (3) แก้ไขและเพิ่มเติมกฎหมายต่างๆ เพื่อแก้ไขปัญหาการปฏิบัติกฎหมายในทางปฏิบัติ เช่น ไม่กำหนดให้ประธานคณะกรรมการประชาชนในตอนต้นวาระเป็นผู้แทนสภาประชาชน กฎเกณฑ์เพิ่มเติมกรณีตำแหน่งประธานสภาประชาชนว่างลงและการว่างตำแหน่งกรรมการสภาประชาชนประจำ; การแก้ไขเพิ่มเติมระเบียบการระงับตำแหน่งรองประธานสภาประชาชน หัวหน้าและรองหัวหน้าคณะกรรมการสภาประชาชนเป็นการชั่วคราว...

พระราชบัญญัติว่าด้วยการจัดองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๖๘ กำหนดไว้เป็นแนวทาง ดังนี้ (๑) บัญญัติทั่วไปว่าด้วยโครงสร้างการจัดองค์กรของคณะกรรมการประชาชน ประกอบด้วย ประธาน รองประธาน และกรรมการ มอบหมายให้ทางราชการออกกฎเกณฑ์เฉพาะ; (2) ภาพรวมเนื้อหาและกิจกรรมของคณะกรรมการประชาชน (เนื้อหารายละเอียดเกี่ยวกับการประชุม การเป็นประธานการประชุม แขกผู้มาเยี่ยม เอกสาร การแจ้งข้อมูลเกี่ยวกับการประชุมคณะกรรมการประชาชน ความรับผิดชอบของรองประธานและสมาชิกของคณะกรรมการประชาชน ฯลฯ จะถูกกำหนดไว้ในระเบียบปฏิบัติแบบจำลอง) (3) กำหนดเนื้อหาที่ ก.พ. จะต้องหารือและตัดสินใจให้ชัดเจน และเนื้อหาที่ ก.พ. สามารถมอบอำนาจให้ประธาน ก.พ. ตัดสินใจได้

การจัดตั้ง ยุบ แบ่ง และควบรวมหน่วยงานบริหาร การปรับเขต และการเปลี่ยนชื่อหน่วยงานบริหาร

พ.ร.บ.จัดระเบียบราชการส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๖๘ ได้แก้ไขเพิ่มเติมชื่อและลำดับของหมวด ๒ ว่าด้วยการจัดองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น การจัดตั้ง การยุบ การควบรวมและการแบ่งเขตการปกครอง การปรับเขต และการเปลี่ยนชื่อองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เพื่อให้สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญ พ.ศ. ๒๕๕๖ กฎหมายกำหนดหลักการหลายประการสำหรับการจัดระเบียบหน่วยงานการบริหาร เงื่อนไขการจัดตั้ง การยุบ การควบรวม และการแบ่งหน่วยงานการบริหาร และการปรับขอบเขตหน่วยงานการบริหาร

เมื่อเทียบกับกฎหมาย พ.ศ. 2558 กฎหมายได้กำหนดกฎเกณฑ์ทั่วไปเกี่ยวกับลำดับและขั้นตอนในการจัดตั้ง ยุบ รวม แบ่ง และปรับเขตพื้นที่หน่วยงานบริหาร และมอบหมายให้รัฐบาลกำหนดกฎเกณฑ์เฉพาะเกี่ยวกับการพัฒนา การปรึกษาหารือกับผู้มีสิทธิออกเสียง การสำรวจ และการประเมินโครงการเกี่ยวกับการจัดตั้ง ยุบ รวม แบ่ง และปรับเขตพื้นที่หน่วยงานบริหาร ให้มีความยืดหยุ่นและตอบสนองความต้องการในทางปฏิบัติ

พระราชบัญญัติการจัดองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2568 สืบทอดบทบัญญัติจากพระราชบัญญัติฯ พ.ศ. 2558 โดยยังคงบัญญัติว่า “บทบัญญัติเกี่ยวกับภารกิจและอำนาจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและหน่วยงานปกครองส่วนท้องถิ่นในเอกสารทางกฎหมายต้องสอดคล้องกับบทบัญญัติของพระราชบัญญัติฯ ฉบับนี้ เพื่อให้แน่ใจว่าอำนาจของรัฐได้รับการควบคุมอย่างมีประสิทธิผล” (มาตรา 11)

อย่างไรก็ตาม ในบริบทของระบบกฎหมายที่มีปัญหามากมายและไม่รับประกันความสอดคล้องกับหลักการของกฎหมายฉบับนี้ กฎหมายจึงได้กำหนดบทบัญญัติชั่วคราวในทิศทางดังนี้: (i) สำหรับกฎหมายเฉพาะทางที่ไม่สอดคล้องกับหลักการของการกระจายอำนาจ การกระจายอำนาจ และการอนุญาตในกฎหมายฉบับนี้ จะต้องมีการทบทวน แก้ไข และเพิ่มเติมกฎหมายดังกล่าวภายใน 2 ปี นับจากวันที่กฎหมายฉบับนี้มีผลใช้บังคับ (ii) เพื่อส่งเสริมการกระจายอำนาจและการมอบหมายงานให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในพื้นที่สำคัญและเร่งด่วนต่างๆ อย่างรวดเร็ว รัฐบาลได้รับมอบหมายให้ออกเอกสารทางกฎหมายภายใต้ขอบเขตอำนาจของตนในการกำหนดภารกิจและอำนาจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นใหม่ และปรับระเบียบอื่นๆ ที่เกี่ยวข้องกับการปฏิบัติตามภารกิจและอำนาจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เพื่อนำไปใช้อย่างเป็นเอกภาพในช่วงเวลาที่ยังไม่แก้ไขหรือเพิ่มเติมกฎหมาย บัญญัติ และมติของรัฐสภา คณะกรรมาธิการถาวรรัฐสภา และรายงานต่อคณะกรรมาธิการถาวรรัฐสภาเป็นระยะๆ ในกรณีที่เกี่ยวข้องกับกฎหมาย และมติรัฐสภา ให้รายงานไปยังรัฐสภาในการประชุมสภาที่ใกล้ที่สุด