Le secrétaire d'État américain Marco Rubio (deuxième à partir de la gauche) avec le conseiller à la sécurité nationale Mike Waltz lors d'une réunion avec le ministre ukrainien des Affaires étrangères Andrii Sybiha (deuxième à partir de la droite) et Andriy Yermak, chef de cabinet du président ukrainien Volodymyr Zelensky, à Djeddah, en Arabie saoudite, le 11 mars. (Source : Reuters)

Le secrétaire d'Etat américain Marco Rubio a passé ces dernières semaines à dire aux responsables de l'UE, en colère d'être exclus des négociations en cours visant à mettre fin au conflit entre la Russie et l'Ukraine, qu'ils seraient invités à la table des discussions sur l'avenir des sanctions.

Cette invitation pourrait arriver plus tôt que prévu par le bloc des 27 nations.

demande russe

Après la dernière série de négociations en Arabie saoudite, les États-Unis ont annoncé que la Russie et l'Ukraine s'étaient engagées à un cessez-le-feu partiel sur les « installations énergétiques », mais n'ont pas respecté le cessez-le-feu global que le président américain Donald Trump avait réclamé.

Les parties ont également convenu de « garantir la sécurité maritime, d’éliminer le recours à la force et d’empêcher l’utilisation de navires commerciaux à des fins militaires en mer Noire ».

Les annonces publiées par la Maison Blanche énuméraient les principaux points de l’accord en termes généraux, sans aucune note de bas de page ni détail technique.

Moscou n’a cependant pas tardé à détailler sa liste de demandes. En conséquence, dans sa propre annonce, le Kremlin a ajouté cinq conditions qui doivent être remplies avant que l’Initiative de la mer Noire ne soit rétablie.

Les conditions exigent la levée des sanctions et des restrictions qui, selon la Russie, restreignent ses exportations de produits alimentaires et d’engrais dans le monde, y compris les machines agricoles et l’assurance des marchandises.

L’exigence la plus notable est que la Banque agricole russe (Rosselkhozbank) et les « autres institutions financières » impliquées dans le commerce agricole soient reconnectées au système SWIFT.

Fondée en 1973, SWIFT relie désormais plus de 11 000 organisations dans plus de 200 pays. Chaque jour, près de 50 millions de messages financiers sont envoyés via ce système.

C'est là qu'intervient l'UE : SWIFT a son siège social en Belgique, elle est donc soumise aux lois de l'Union et, surtout, aux sanctions du bloc.

Réponse des États-Unis

Jusqu’au 24 février 2022, date à laquelle la Russie a lancé une opération militaire spéciale en Ukraine, SWIFT était largement inconnu, sauf des acteurs du secteur financier. Mais après le début du conflit, le nom est rapidement devenu célèbre à l’échelle internationale.

Kiev lance des appels pour expulser les banques russes de SWIFT. Sous cette pression, le 2 mars 2022, l’UE a décidé d’expulser 7 banques russes de SWIFT.

En juin 2022, le bloc des 27 membres avait convenu de se déconnecter de SWIFT avec trois autres banques : Sberbank (la plus grande banque de Russie), Credit Bank of Moscow et Rosselkhozbank.

La Commission européenne (CE) a expliqué sa décision : « Ces banques sont essentielles au système financier russe et à sa capacité à poursuivre ses opérations militaires. Leur déconnexion renforcera l’isolement du secteur financier moscovite par rapport au système mondial. »

Rosselkhozbank est une banque publique qui fournit une gamme de services et de produits financiers aux entreprises agricoles et alimentaires, fournissant une source vitale de revenus pour la Russie grâce à la vente de matières premières telles que le blé, l'orge et le maïs à l'échelle mondiale.

Bien que l’UE n’ait jamais sanctionné les exportations agricoles russes, imposant plutôt des droits de douane élevés, les restrictions imposées à la Rosselkhozbank ont ​​créé des obstacles aux paiements entre exportateurs et importateurs. La décision de l'UE a déplu au Kremlin, conduisant à l'effondrement de l'Initiative de la mer Noire initialement promue par la Turquie et les Nations Unies.

Cela explique pourquoi le président russe Vladimir Poutine estime que son homologue Trump a écouté, et le chef du Kremlin a donc saisi l'occasion pour demander une fois de plus à l'UE de reconnecter Rosselkhozbank à SWIFT.

Toutefois, la déclaration de la Maison Blanche n'a pas répété la condition du Kremlin, affirmant simplement que les États-Unis aideraient la Russie à rétablir « l'accès aux marchés mondiaux pour les exportations agricoles et d'engrais, à réduire le coût de l'assurance maritime et à améliorer l'accès aux ports et aux systèmes de paiement pour ces transactions ».

La dernière partie de l’annonce de la Maison Blanche — « système de paiement pour de telles transactions » — pourrait être une référence à SWIFT. Cependant, cette décision n’a pas été prise par M. Trump, car SWIFT relève de la juridiction de l’UE.

Interrogé sur cette notification, le Département d'État américain a refusé de commenter.

S'adressant aux journalistes, le président Trump a déclaré que son équipe « examinerait » les conditions fixées par le Kremlin. « Nous examinons toutes ces conditions. Il y en a environ cinq ou six. Nous les examinons toutes », a-t-il déclaré.

Que fera l’UE ?

Les exigences du président Poutine placent l’UE dans une position difficile.

Si le bloc rejette l’appel, il risque de provoquer la colère de M. Trump. En revanche, si le bloc accède à l’appel et assouplit les sanctions, il risque d’être perçu comme mou et « gérable », une attitude que Moscou pourrait utiliser pour exercer une pression.

Selon les règles de l'UE, les sanctions contre la Russie doivent être prolongées tous les six mois par consensus au sein du bloc, ce qui signifie que même le désaccord d'un seul État membre pourrait faire dérailler le processus. (Source : Globsec)

Un assouplissement des sanctions serait également en contradiction avec la position du président ukrainien Volodymyr Zelensky, qui a appelé l’Occident à accroître la pression des sanctions sur Moscou.

Plus tôt, lors d'une visite à Kiev pour marquer le troisième anniversaire du conflit, la présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen, avait déclaré que le bloc ne commencerait à lever les sanctions qu'après avoir vu Moscou prendre des « mesures concrètes » vers une solution durable.

« Ce que nous constatons, c'est que les sanctions ont eu un impact majeur sur l'économie russe », a déclaré von der Leyen, citant « une inflation galopante » et « des taux d'intérêt en flèche ».

La demande d’allègement des sanctions est faible parmi les diplomates. Les sanctions ont été méticuleusement élaborées à travers 16 paquets, ce qui est sans précédent. Démanteler une structure aussi complexe d’un seul coup de crayon n’est pas une tâche facile pour l’UE.

La France a déclaré que la question entourant les sanctions n'était « certainement pas » de les lever mais de les renforcer si Moscou n'acceptait pas un cessez-le-feu inconditionnel que Kiev avait accepté lors de discussions avec Washington.

"Bien sûr, les Russes pourraient toujours lier le cessez-le-feu à la levée de certaines sanctions", a indiqué l'Élysée. « Mais pour nous, tant que la Russie n'arrête pas sa campagne militaire parce qu'elle n'a pas conclu d'accord de paix, n'a pas fourni de garanties à Kiev et n'a pas payé de réparations, les sanctions seront toujours un outil nécessaire pour faire pression sur Moscou. »

Selon les règles de l'UE, les sanctions contre la Russie doivent être prolongées tous les six mois par consensus au sein du bloc, ce qui signifie que même le désaccord d'un seul État membre pourrait faire dérailler le processus. Depuis l'arrivée au pouvoir de M. Trump (janvier 2025), la Hongrie, critique à l'égard des sanctions, a menacé à deux reprises de bloquer leur prolongation et pourrait le faire à nouveau lors du débat sur les restrictions sectorielles le 31 juillet.

« Les sanctions de l’UE contre des individus sont maintenues parce que le secrétaire d’État américain Marco Rubio a fait pression sur la Hongrie pour qu’elle accepte », a déclaré Maria Shagina, chercheuse principale à l’Institut international d’études stratégiques (IISS).

Bien que l'approbation de l'UE soit nécessaire pour reconnecter Rosselkhozbank à SWIFT, les États-Unis pourraient choisir, comme alternative, d'envoyer un « signal » selon lequel ceux qui effectuent des transactions avec la banque ne seront pas confrontés à des conséquences juridiques, a expliqué Shagina.

Pendant ce temps, Jan Dunin-Wasowicz, associé chez Bennink Dunin-Wasowicz qui conseille sur le respect des sanctions économiques, a déclaré que la demande de la Russie de se reconnecter à SWIFT semblait conçue pour tester Washington et l'UE en même temps.

« La question est de savoir si cette demande spécifique sera adressée à l'UE. Il ne semble pas que l'Union européenne participe à ces discussions pour le moment », a déclaré Dunin-Wasowicz.

On peut voir que la demande de Moscou à l’administration Trump pourrait être une tentative de faire pression sur Washington pour obtenir de l’UE un assouplissement des sanctions. En fin de compte, cela pourrait mettre à l’épreuve la détermination de l’UE à maintenir sa politique de sanctions.