ใครเป็นผู้บริหารและดำเนินการทางหลวง?

กฎเกณฑ์ “เกินตัว” แต่ขาดเงินและคน

ในร่างกฎหมายจราจรที่กำลังพิจารณาให้แล้วเสร็จ กระทรวงคมนาคม เสนอเพิ่มวิธีการใช้ประโยชน์ทรัพย์สินโครงสร้างพื้นฐานทางหลวง 5 วิธี ได้แก่ การจัดการใช้ประโยชน์โดยตรง (รัฐบริหารจัดการ เก็บค่าธรรมเนียม และบำรุงรักษาโดยตรง) การโอนสิทธิในการเก็บค่าธรรมเนียมการใช้ทางหลวง การให้เช่าสิทธิใช้ประโยชน์ทรัพย์สินโครงสร้างพื้นฐานทางหลวง การโอนสิทธิใช้ประโยชน์ทรัพย์สินโครงสร้างพื้นฐานทางหลวงในระยะเวลาจำกัด และการให้สิทธิ์แฟรนไชส์ในการประกอบธุรกิจและบริหารจัดการตามกฎหมายว่าด้วยการลงทุนในรูปแบบการร่วมทุนระหว่างภาครัฐและเอกชน (O&M)

ข้อเสนอของกระทรวงคมนาคมมาจากข้อเท็จจริงที่ว่าในอีก 10 ปีข้างหน้า ความต้องการเงินทุนสำหรับการลงทุนใหม่ในโครงการทางหลวงจะสูงถึงเกือบ 240,000 พันล้านดอง ขณะที่เงินทุนสำหรับการบำรุงรักษามีเพียงประมาณ 45% เท่านั้น ขณะเดียวกัน การลงทุนในโครงการทางหลวงกำลังประสบปัญหาในการดึงดูดนักลงทุนเนื่องจากขาดกรอบกฎหมายที่ชัดเจนและน่าสนใจ ในขณะเดียวกัน ทรัพยากรบุคคลในการบริหารจัดการและดำเนินการทางหลวงก็เป็นปัญหาที่ยากเช่นกัน

โดยเฉพาะอย่างยิ่ง เพื่อตอบสนองความต้องการด้านการจัดการและการดำเนินงานทางหลวง จำเป็นต้องใช้ช่างเทคนิคเฉลี่ย 2 คนต่อถนน 1 กิโลเมตร ดังนั้น ภายในปี พ.ศ. 2568 จำเป็นต้องใช้ช่างเทคนิคประมาณ 6,000 คนในการบริหารจัดการและดำเนินงานทางหลวง และภายในปี พ.ศ. 2573 จำเป็นต้องใช้ช่างเทคนิค 10,000 คน เรื่องนี้ถือเป็นภารกิจอันหนักหน่วงสำหรับกรมทางหลวงเวียดนาม ซึ่งจะต้องบริหารจัดการ ดำเนินงาน ใช้ประโยชน์ และบำรุงรักษาทางหลวงจำนวนมาก รวมถึงทางหลวงแผ่นดินกว่า 25,000 กิโลเมตรในอนาคต

ถั่น เนียน เจ้าหน้าที่จากสำนักงานบริหารถนนเวียดนาม ให้สัมภาษณ์ว่า ตามกฎระเบียบ หลังจากการลงทุนและการก่อสร้างเสร็จสมบูรณ์ ทางด่วนจะถูกส่งมอบให้กับเจ้าของหรือผู้จัดการโครงการเพื่อบริหารจัดการ ดำเนินงาน และใช้ประโยชน์ แม้ว่าความรับผิดชอบของผู้จัดการและผู้ใช้ทางด่วนจะขึ้นอยู่กับแหล่งเงินทุนและกลไกการจัดสรรเงินลงทุนและก่อสร้าง แต่ก็ต้องปฏิบัติตามกฎระเบียบทั่วไป กล่าวคือ ทางด่วนต้องได้รับการบริหารจัดการและใช้ประโยชน์ตามวัตถุประสงค์และการใช้งานที่ถูกต้อง ต้องมีการบำรุงรักษา ซ่อมแซม และบำรุงรักษาอื่นๆ เพื่อให้มั่นใจว่าการจราจรจะปลอดภัยและราบรื่น รวมถึงป้องกันและปราบปรามการบุกรุกโครงสร้างพื้นฐาน นอกเหนือจากกฎระเบียบทั่วไปเกี่ยวกับถนนแล้ว เนื่องจากทางด่วนมีข้อกำหนดเฉพาะในการดำเนินงานและใช้ประโยชน์ รัฐบาลจึงได้ออกพระราชกฤษฎีกาฉบับที่ 32/2014 เพื่อควบคุมการบริหารจัดการ ใช้ประโยชน์ และบำรุงรักษางานทางด่วน กระทรวงคมนาคมยังได้ออกหนังสือเวียนที่ 90/2014 เพื่อให้คำแนะนำเกี่ยวกับเนื้อหาบางส่วนเกี่ยวกับการบริหารจัดการ การใช้ประโยชน์ และการบำรุงรักษาทางพิเศษ ซึ่งต่อมาได้มีการแก้ไขเพิ่มเติมและเพิ่มเติมในหนังสือเวียนที่ 45/2018 และหนังสือเวียนที่ 08/2015 เกี่ยวกับการควบคุมงานกู้ภัยและมาตรฐานโดยประมาณสำหรับงานกู้ภัยบนทางพิเศษ นอกจากนี้ กระทรวงสาธารณสุข ยังได้ออกหนังสือเวียนที่ 49 เกี่ยวกับการจัดการและการดำเนินงานรับมือเหตุฉุกเฉินจากอุบัติเหตุจราจรบนทางพิเศษอีกด้วย

พร้อมกันนี้ กระทรวงคมนาคมยังได้กำหนดให้โครงการลงทุนก่อสร้างทางด่วนแต่ละโครงการต้องมีกระบวนการบริหารจัดการ การดำเนินงาน และการบำรุงรักษาที่เหมาะสมกับขนาดของโครงการ ลักษณะการดำเนินงานและการบำรุงรักษา การจัดการจราจรในแต่ละเส้นทาง และข้อกำหนดการบำรุงรักษาที่เฉพาะเจาะจง ความรับผิดชอบในการบำรุงรักษา การซ่อมแซม แหล่งเงินทุนสำหรับการดำเนินการ และวิธีการจัดทำกระบวนการบำรุงรักษา แผนงาน และองค์กรในการดำเนินการ...

การใช้ประโยชน์จากทางหลวงไม่ได้หมายถึงแค่การเก็บค่าผ่านทางเท่านั้น

จากความเป็นจริงดังกล่าวข้างต้น รองศาสตราจารย์ ดร. Tran Chung ประธานสมาคมนักลงทุนก่อสร้างการจราจรทางถนนเวียดนาม (VARSI) ยืนยันว่ากรอบกฎหมายที่สมบูรณ์และมาตรฐานทางเทคนิคสำหรับการจัดการและการใช้ประโยชน์จากทางด่วนเป็นช่องว่างใหญ่ที่จำเป็นต้องได้รับการแก้ไขโดยเร็วที่สุด

คุณชุงวิเคราะห์ว่า เช่นเดียวกับประเทศอื่นๆ ระบบทางด่วนในเวียดนามจัดเป็นโครงการจราจรพิเศษ ดังนั้น งานบริหารจัดการและดำเนินการจึงแตกต่างจากงานบริหารจัดการและดำเนินการเส้นทางรถยนต์ทั่วไป ซึ่งเป็นงานที่มีปริมาณงานสูงและซับซ้อนมาก ยกตัวอย่างเช่น แม้แต่ในการบริหารจัดการระบบเก็บค่าผ่านทางก็ยังมีเนื้อหามากมาย เช่น วิธีการจัดการอุปกรณ์เก็บค่าผ่านทาง มาตรฐานเป็นอย่างไร พนักงานบริการเก็บค่าผ่านทาง การจัดเก็บข้อมูลเพื่อตรวจสอบคุณภาพงานเก็บค่าผ่านทาง เป็นต้น นอกจากนี้ การจัดการจราจรยังเป็นงานสำคัญ รวมถึงการร่างกฎระเบียบจราจรบนเส้นทาง และการจัดระบบเพื่อให้เกิดความเป็นระเบียบเรียบร้อย ปัจจุบันเรายังไม่มีกฎระเบียบที่ครอบคลุมเส้นทาง จึงมักเกิดปัญหาการจราจรติดขัดบนทางด่วน นอกจากนี้ จำเป็นต้องจัดการกับความเสียหายและสิ่งกีดขวางบนท้องถนนอย่างรวดเร็วและทันท่วงที เพื่อความปลอดภัยและความสะดวกสบาย หากมีวัตถุใดตกลงบนถนนต้องได้รับการตรวจสอบและจัดการทันที ในด้านองค์กร งานนี้ต้องมีระบบตรวจสอบที่สมบูรณ์ ระบบการเคลียร์สิ่งกีดขวางบนท้องถนน การตรวจสอบอุปกรณ์จราจรเป็นประจำเพื่อให้แน่ใจว่าอยู่ในสภาพการทำงานที่ดีอยู่เสมอ ระบบป้องกันการฝ่าฝืนกฎจราจร สถานีกู้ภัย และปฏิบัติหน้าที่ตลอด 24 ชั่วโมง...

ประการที่สอง การบำรุงรักษามีความสำคัญอย่างยิ่ง แต่ในความเป็นจริงกลับไม่ได้รับความสนใจมากนัก โครงการจำนวนมากในเวียดนามเสื่อมโทรมลงอย่างรวดเร็ว ส่วนหนึ่งเป็นผลมาจากการบำรุงรักษาที่ไม่ดี ผู้ประกอบการทางหลวงต้องดำเนินการตรวจสอบและประเมินสภาพความปลอดภัย คุณภาพพื้นผิวถนน ควบคุมยานพาหนะขนาดใหญ่และบรรทุกเกินพิกัดอย่างสม่ำเสมอ และหาวิธีการบำรุงรักษาและซ่อมแซม งานนี้มีปริมาณมากและมีความซับซ้อนทางเทคนิค จึงจำเป็นต้องอาศัยความเป็นมืออาชีพและความเชี่ยวชาญอย่างลึกซึ้ง ไม่เพียงแต่ต้องควบคุมถนนด้วยสายตาเท่านั้น แต่ยังต้องใช้อุปกรณ์ไฮเทคระดับมืออาชีพอีกด้วย สุดท้ายนี้ ยังมีการจัดการทรัพย์สินบนทางหลวง ปกป้องพื้นที่ที่สงวนไว้สำหรับถนน... เช่นเดียวกับกรณีทางหลวง สายฮานอย -ลาวไก เมื่อเปิดจุดพักรถริมทาง หน่วยบริหารและปฏิบัติการจะเป็นหน่วยงานที่รับผิดชอบโดยตรง

“การบริหารและจัดการโรงแรมระดับ 5 ดาวนั้นแตกต่างจากการบริหารและจัดการโรงแรมระดับ 3 ดาวอย่างมาก การบริหารอาคารอพาร์ตเมนต์หรูนั้นแตกต่างจากการบริหารอาคารอพาร์ตเมนต์เชิงพาณิชย์ทั่วไป เช่นเดียวกัน การจัดการ การดำเนินงาน และการใช้ประโยชน์จากทางหลวงก็มีความพิเศษมากเช่นกัน ซึ่งเป็นงานที่ต้องใช้ความพยายามอย่างมาก ตามแผนงาน ภายในปี 2573-2578 เวียดนามจะมีทางหลวงประมาณ 5,000 กิโลเมตร ด้วยเงินลงทุนรวมเกือบ 4 หมื่นล้านดอลลาร์สหรัฐ ซึ่งเป็นพื้นที่อสังหาริมทรัพย์ขนาดใหญ่มากที่จำเป็นต้องได้รับการบริหารจัดการและใช้ประโยชน์อย่างดีเพื่อให้เกิดประสิทธิภาพในการลงทุน มิฉะนั้นจะก่อให้เกิดความสูญเสียมหาศาลต่อเศรษฐกิจและตัวนักลงทุนเอง” คุณ Tran Chung แสดงความคิดเห็น

แฟรนไชส์สำหรับการบริหารจัดการส่วนตัว

ในรูปแบบใหม่ที่เสนอ กระทรวงคมนาคมประเมินว่าวิธีการบริหารงานและบำรุงรักษาแบบแฟรนไชส์ ​​(O&M) จะก่อให้เกิดประโยชน์มากกว่ารูปแบบการบริหารจัดการด้วยตนเอง เนื่องจากรัฐจะได้รับค่าธรรมเนียมการโอนและไม่ต้องจัดสรรเงินทุนประจำปีสำหรับการดำเนินงานและการบำรุงรักษา ขณะเดียวกันก็จะนำมาซึ่งคุณค่าที่ไม่สามารถแปลงเป็นเงินได้ เช่น การดำเนินนโยบายสังคมนิยม การระดมทรัพยากรที่ไม่ใช่ของรัฐเพื่อมีส่วนร่วมในการดำเนินงานและการบำรุงรักษาโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่ง การส่งเสริมการพัฒนาธุรกิจ และการปรับปรุงประสิทธิภาพการทำงานของระบบ ฯลฯ

ในความเป็นจริง รูปแบบการสร้างถนนแล้วขายสิทธิในการเก็บค่าผ่านทางโดยใช้แบบฟอร์มสัญญา O&M ได้รับการนำไปใช้อย่างมีประสิทธิผลมาเป็นเวลานานแล้วในหลายประเทศชั้นนำด้านการพัฒนาโครงข่ายทางหลวงทั่วโลก เช่น สหรัฐอเมริกา ญี่ปุ่น จีน เป็นต้น

ในญี่ปุ่น โครงสร้างพื้นฐานสาธารณะที่มีอยู่ซึ่งถูกเก็บค่าผ่านทางยังคงเป็นของรัฐบาล แต่สิทธิในการดำเนินการและใช้ประโยชน์นั้นมอบให้กับเอกชน หน่วยงานที่ได้รับสิทธิในการดำเนินการจะดำเนินงานตามสัญญาประมาณ 30 ปี โดยจ่ายส่วนหนึ่งให้รัฐบาล และส่วนที่เหลือเป็นงวดๆ บริษัททางนำเงินส่วนนี้ไปชดเชยต้นทุนการก่อสร้างทางด่วนเดิม ผู้รับสัมปทานสามารถเพิ่มผลกำไรจากธุรกิจจุดพักรถ จัดกิจกรรมเพื่อดึงดูดรถยนต์ ลดต้นทุนการบริหารจัดการและบำรุงรักษา เป็นต้น

ในประเทศเวียดนาม ทางด่วนสายโฮจิมินห์-จุงเลือง ระยะทางเกือบ 40 กิโลเมตร ที่ผ่านนครโฮจิมินห์ ลองอาน และเตี่ยนซาง เป็นทางด่วนสายแรกที่ให้สัมปทานการบริหารจัดการรูปแบบนี้ อย่างไรก็ตาม เนื่องจากการดำเนินการดังกล่าวยังขาดช่องทางทางกฎหมายสำหรับการลงทุนในรูปแบบ PPP โดยเฉพาะอย่างยิ่งกฎระเบียบเกี่ยวกับสัญญาการเดินรถและบำรุงรักษา โครงการจึงละเมิดกฎหมาย หลังจากสัญญาโอนสิทธิ์การเก็บค่าผ่านทางหมดอายุลง ทางด่วนสายโฮจิมินห์-จุงเลืองต้องหยุดการเก็บค่าผ่านทาง และเกิดปัญหาและข้อบกพร่องหลายประการ เช่น ปัญหาในการจัดหาเงินทุนสำหรับการบริหารจัดการและการบำรุงรักษา ปริมาณการจราจรที่เพิ่มขึ้น ความเร็วในการใช้งานลดลง (เฉลี่ยเพียง 60-70 กิโลเมตรต่อชั่วโมง ขณะที่ก่อนหยุดเก็บค่าผ่านทาง ความเร็วเฉลี่ยอยู่ที่ 100 กิโลเมตรต่อชั่วโมง) อุบัติเหตุทางถนนที่เพิ่มมากขึ้น การจราจรติดขัดบ่อยครั้งในช่วงชั่วโมงเร่งด่วนและวันหยุด...

ดร. เล ดิญ วินห์ ประเมินว่าเวียดนามมีทำเลที่ตั้งทางภูมิศาสตร์ที่เอื้ออำนวยต่อการพัฒนาทางหลวง และมีความจำเป็นอย่างยิ่งในการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน โดยเฉพาะทางหลวงในอนาคต ปัจจุบันมีรูปแบบสัญญาร่วมลงทุน (PPP) ซึ่งรวมถึงสัญญา O&M แต่ยังไม่แพร่หลาย เนื่องจากรูปแบบนี้ไม่น่าสนใจสำหรับนักลงทุน และการก่อสร้าง การเจรจา การลงนาม และการดำเนินการยังคงมีปัญหาอยู่มาก โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ระบบกฎหมายในปัจจุบันมีกฎระเบียบที่ซ้ำซ้อนกันมากมายในการลงทุน การก่อสร้าง และการดำเนินงานทางหลวง กฎหมาย PPP อนุญาตให้บริหารจัดการโครงการทางหลวงในรูปแบบ O&M แต่กฎหมายว่าด้วยการจัดการสินทรัพย์สาธารณะก็อนุญาตให้บริหารจัดการในรูปแบบสัมปทานค่าผ่านทางได้เช่นกัน ทำให้เกิดความสับสนในการบังคับใช้กฎหมายเพื่อคัดเลือกนักลงทุนให้เข้ามาบริหารจัดการและดำเนินงาน อันที่จริง บางกรณีที่ไม่ได้กำหนดความเป็นเจ้าของทางหลวงไว้อย่างชัดเจน ก็ก่อให้เกิดความยากลำบากแก่ฝ่ายที่เกี่ยวข้องเมื่อเกิดเหตุการณ์ขึ้นในระหว่างกระบวนการบริหารจัดการและดำเนินงาน เพราะไม่ทราบว่าฝ่ายใดจะเป็นผู้รับผิดชอบในการแก้ไขปัญหาเหล่านี้ โดยพื้นฐานแล้ว ทางหลวงคือระบบโครงสร้างพื้นฐานที่สมบูรณ์แบบ ซึ่งก่อให้เกิดปัญหาว่าผู้ลงทุนสามารถดำเนินการได้พร้อมกันตั้งแต่ขั้นตอนการก่อสร้างไปจนถึงการดำเนินการและการใช้งานหรือไม่ หรือจะต้องแบ่งแยกออกเป็นส่วนประกอบต่างๆ เพื่อให้ผู้ลงทุนจำนวนมากดำเนินการ

“หลายประเทศได้นำรูปแบบการลงทุนภาครัฐและการบริหารจัดการภาคเอกชนไปปฏิบัติอย่างมีประสิทธิภาพ และจำเป็นต้องพัฒนากรอบกฎหมาย หากกฎหมายจราจรมีผลบังคับใช้ จำเป็นต้องทบทวนและให้คำแนะนำอย่างละเอียดเกี่ยวกับบทบัญญัติหลักของสัญญา O&M เพื่อให้นักลงทุนทั้งภาครัฐและเอกชนมีพื้นฐานในการสร้างและจัดระเบียบการดำเนินงานโครงการความร่วมมือด้านการบริหารจัดการและการใช้ประโยชน์ทางหลวง” ทนายความ เล ดิญ วินห์ กล่าวเน้นย้ำ