Những kỳ vọng đối với việc sửa đổi Luật Quốc tịch Việt Nam năm 2025

Cần hài hòa giữa chủ trương, chính sách pháp luật về quốc tịch với các chủ trương, chính sách khác của Đảng và Nhà nước. (Nguồn: Luatvietnam)

Một sự tình cờ thú vị là gần như cùng thời điểm cả Việt Nam và Đức đều tiến hành sửa đổi pháp luật về quốc tịch theo hướng “cởi mở” và tạo thuận lợi hơn đối với việc nhập quốc tịch, trở lại quốc tịch. Trong những sửa đổi này đáng chú ý là những quy định liên quan đến “hai quốc tịch”.

Tôi có may mắn được tham gia Ban soạn thảo Luật Quốc tịch năm 1988, là luật quốc tịch đầu tiên của Nhà nước Việt Nam sau Đổi mới và sau này sửa đổi Luật Quốc tịch 1998 cũng như hướng dẫn những công việc liên quan công tác hộ tịch và quốc tịch tại các Cơ quan đại diện Việt Nam ở nước ngoài.

Những ý kiến dưới đây phản ánh những nghiên cứu, suy nghĩ và kinh nghiệm cá nhân trong gần 40 năm làm công việc liên quan quốc tịch và nay cũng vẫn quan tâm đến việc này như một thói quen nghề nghiệp.

Trước hết là sự thay đổi tư duy về vấn đề hai quốc tịch

“Quốc tịch” là phạm trù pháp luật phức tạp. Theo các học giả nước ngoài thì ba yếu tố tạo nên một Nhà nước độc lập, có chủ quyền, một là “lãnh thổ quốc gia” hay ở phương Đông gọi là “cương vực quốc gia”, tức là vùng đất có biên giới bao quanh để bảo đảm tính “toàn vẹn lãnh thổ”; hai là dân cư sống trong vùng lãnh thổ đó có quan hệ gắn bó với Nhà nước thông qua chế định “quốc tịch”, tức họ là công dân của nước đó; ba là việc thực thi hoàn toàn chủ quyền quốc gia đối với lãnh thổ và công dân thông qua bộ máy quản lý hay gọi là quyền lực nhà nước. Như vậy có thể thấy “quốc tịch” là yếu tố quan trọng thứ hai tạo nên một Nhà nước có chủ quyền.

Trong vấn đề quốc tịch, mỗi chủ thể quan tâm theo một cách khác nhau. Nhà nước thì quan tâm nhiều đến yếu tố “trung thành” của mỗi cá nhân, mỗi công dân đối với Nhà nước mà họ mang quốc tịch (nghĩa vụ). Còn mỗi cá nhân, mỗi công dân, cái mà họ quan tâm là họ được gì từ quan hệ pháp lý với Nhà nước (quyền). Theo logic thông thường đó thì Nhà nước đòi hỏi công dân phải tuyệt đối trung thành với nhà nước và đây cũng là quan điểm xuyên suốt hàng thế kỷ qua của tất cả các nhà nước hậu phong kiến. Còn một trong những “quyền” mà công dân quan tâm nhất khi ra nước ngoài là quyền được yêu cầu Nhà nước bảo vệ các quyền và lợi ích của họ (quyền bảo hộ ngoại giao, bảo hộ lãnh sự).

Cả phương Đông và phương Tây đều cho rằng lòng trung thành phải là tuyệt đối và chỉ duy nhất đối với một quốc gia, một nhà nước. Sau này, Hội quốc liên (tiền thân của Liên hợp quốc) bổ sung thêm khái niệm “quốc tịch hiệu quả”, gắn “quốc tịch” với yếu tố nơi cư trú thường xuyên và nơi diễn ra cuộc sống hàng ngày của mỗi cá nhân (“genuine link”). Nhưng cho đến gần đây, hầu như các nước đều không chấp nhận một cá nhân trung thành với hai hay nhiều quốc gia cùng một lúc. Phương Đông có câu “tôi trung không thờ hai chúa”. Họ không chấp nhận hai hay nhiều quốc tịch và coi đó là trái tự nhiên, cần loại bỏ.

Theo thời cuộc và với một xã hội bước vào thời kỳ phát triển mới của thế kỷ XXI, quan niệm có phần cứng nhắc trên cũng dần được thay thế bằng những quan niệm và quy định cởi mở, thông thoáng hơn.

Đức sửa đổi Luật Quốc tịch từ năm 2024, cho phép cá nhân có thể có hai quốc tịch. (Nguồn: Jurist)

Đức sửa đổi Luật Quốc tịch từ năm 2024, cho phép cá nhân có thể có hai quốc tịch, tức là nhập quốc tịch Đức không phải thôi quốc tịch gốc và công dân Đức nhập quốc tịch nước ngoài không bị mất quốc tịch Đức; bỏ quy định là những người sinh ở Đức, cha mẹ đều là công dân Đức, phải lựa chọn giữa quốc tịch của bố mẹ hay quốc tịch Đức khi đủ 21 tuổi. Trường hợp không lựa chọn thì họ tự động mất quốc tịch Đức. Những quy định có tính chất đột phá như vậy cho thấy sự “đổi mới tư duy” mạnh mẽ (Luật quốc tịch đầu tiên và đến nay vẫn còn hiệu lực và được sửa đổi nhiều lần là Luật quốc tịch của Đế chế và Nhà nước Đức RuStAG từ năm 1913).

Tại Việt Nam, Báo điện tử Chính phủ (chinhphu.vn) ngày 10/4 cho biết, “việc nới lỏng chính sách cho nhập và trở lại quốc tịch là bước đi quan trọng để tiếp tục thể chế hóa chủ trương, chính sách của Đảng đối với người Việt Nam ở nước ngoài”. Theo Chinhphu.vn thì một Thứ trưởng Bộ Tư pháp cho rằng “việc sửa đổi luật lần này là bước đi quan trọng để “cởi trói” về mặt pháp lý, mở ra cơ hội thu hút nguồn lực quý báu từ cộng đồng người Việt Nam ở nước ngoài”.

Cũng theo Chinhphu.vn ngày 17/5, Bộ trưởng Tư pháp Nguyễn Hải Ninh nhấn mạnh ý nghĩa của việc sửa đổi lần này là bởi chúng ta đang đứng “trước các yêu cầu mới của thực tiễn phát triển đất nước, để đáp ứng tốt hơn nguyện vọng chính đáng của người Việt Nam ở nước ngoài… tiếp tục thu hút, tạo điều kiện, khuyến khích người Việt Nam ở nước ngoài, trong đó có các chuyên gia, nhà khoa học đầu ngành trên các lĩnh vực trở về thăm quê hương, đầu tư, sản xuất kinh doanh, góp phần vào công cuộc xây dựng và bảo vệ Tổ quốc Việt Nam”.

Rõ ràng, dù Việt Nam hay Đức thì thay đổi quan niệm và quy định liên quan đến quốc tịch và hai quốc tịch là đòi hỏi bức thiết từ cuộc sống và yêu cầu phát triển trong giai đoạn nhiều thách thức như hiện nay.

Liệu những thay đổi đó có đáp ứng được kỳ vọng hay không?

Câu hỏi này khó có thể trả lời ngày một ngày hai khi Luật Quốc tịch sửa đổi mới bắt đầu có hiệu lực từ giữa năm nay. Câu trả lời phải đợi từ thực tiễn cuộc sống và quá trình triển khai ở trong và ngoài nước.

Dù vậy thì tôi vẫn có một vài băn khoăn dưới đây:

Một là, về thủ tục trong một số trường hợp quy định về việc phải có xác nhận của cơ quan có thẩm quyền nước ngoài hoặc giấy cam đoan của đương sự nếu không có giấy xác nhận đó.

Điều 19 và Điều 23 Luật Quốc tịch sửa đổi 2025 quy định các trường hợp xin nhập, xin trở lại quốc tịch Việt Nam, nếu muốn giữ quốc tịch gốc, quốc tịch nước ngoài thì phải phù hợp với pháp luật quốc tịch nước ngoài đó. Cả hai trường hợp này đều phải được Chủ tịch nước cho phép.

Để hướng dẫn các điều này, Nghị định 191, có hiệu lực từ 1/7/2025 quy định như sau:

Điều 17 Nghị định 191 quy định thủ tục đối với những trường hợp xin trở lại quốc tịch Việt Nam (điều mà tôi cho rằng nhiều bà con ở nước ngoài quan tâm nhất hiện nay), theo đó nếu họ muốn giữ quốc tịch nước ngoài thì phải xuất trình giấy xác nhận của cơ quan có thẩm quyền nước ngoài về việc giữ quốc tịch nước ngoài là phù hợp với pháp luật nước đó. Trường hợp phía nước ngoài không cấp hoặc họ không xin được thì phải có cam đoan về việc cơ quan có thẩm quyền nước ngoài không cấp và việc trở lại quốc tịch Việt Nam là phù hợp với pháp luật nước ngoài đó (Khoản 3). Tương tự, đối với những người xin nhập quốc tịch Việt Nam và muốn giữ quốc tịch nước ngoài thì cũng phải nộp giấy tờ của nước ngoài đó xác nhận việc giữ quốc tịch là phù hợp với pháp luật nước đó; nếu nước ngoài đó không cấp loại giấy này thì họ cũng phải làm giấy cam đoan (Khoản 3 Điều 13).

Điều 9, khoản 1/c Nghị định 191 quy định trường hợp trẻ em có cha hoặc mẹ là công dân Việt Nam, còn người kia là công dân nước ngoài, đã đăng ký hộ tịch và có quốc tịch nước ngoài, có thể có quốc tịch Việt Nam khi đăng ký khai sinh và lựa chọn quốc tịch Việt Nam tại cơ quan có thẩm quyền của Việt Nam (ở trong và ngoài nước). Việc giữ quốc tịch nước ngoài phải phù hợp với pháp luật nước ngoài đó. Bố mẹ phải làm giấy cam đoan về việc giữ quốc tịch nước ngoài là phù hợp với pháp luật nước đó và phải chịu trách nhiệm về cam đoan đó.

Ngoài ra, Khoản 2 Điều 17 Nghị định 191 quy định trường hợp đã được thôi quốc tịch Việt Nam, nhưng không được nhập quốc tịch nước ngoài (không quốc tịch) và nay muốn xin trở lại quốc tịch Việt Nam. Đương sự phải nộp kèm hồ sơ giấy xác nhận của cơ quan nước ngoài nêu lý do không cho nhập quốc tịch nước đó.

Theo tôi, các quy định nêu trên không sát thực tế ở nước ngoài và do đó không khả thi. Mặt khác nó đẩy trách nhiệm cho những người thực sự muốn trở lại quốc tịch Việt Nam hay lựa chọn quốc tịch cho con mình, nhưng vẫn muốn giữ quốc tịch nước ngoài.

Nhiều năm nghiên cứu luật quốc tịch các nước và công tác ở nước ngoài, tôi chưa được biết về quy định cấp những giấy tờ tương tự theo đòi hỏi của pháp luật Việt Nam. Chẳng hạn ở Đức, cơ quan có thẩm quyền về quốc tịch thường ở cấp rất thấp nếu so với ở Việt Nam. Cơ quan giải quyết nhập tịch (Einbürgerungsbehörde) thường ở cấp quận, huyện là nằm trong hệ thống cơ quan chung về dân cư (Einwohneramt). Cũng theo quy định hành chính của Đức thì một quyết định hành chính của Đức không cần ghi rõ lý do nếu đơn bị từ chối (tương tự Đại sứ quán Đức ở nước ngoài khi từ chối cấp thị thực cũng không nêu lý do từ chối).

Về nội luật, pháp luật về dân sự của ta hình như cũng chưa quy định cụ thể về giá trị pháp lý của những giấy tờ tự lập và không được chứng nhận, công chứng. Nếu ở các nước khác thì họ có thể lập văn bản “tuyên thệ” trước Tòa án hay công chứng viên và văn bản đó được coi là có giá trị pháp lý. Giả sử nếu tranh chấp hay xung đột gì về quốc tịch (các trường hợp bị tước, hủy quyết định cho nhập quốc tịch do khai man...) thì những bản cam kết này liệu có giá trị khi ra tòa không vì ở Việt Nam vẫn thường “trọng chứng hơn trọng cung”? Trong các hướng dẫn không thấy đề cập việc cam kết này phải được chứng nhận hay công chứng.

Con số mà Bộ Tư pháp thông tin trên trang Chinhphu.vn ngày 10/4 thì đến tháng 4/2025 Chủ tịch nước mới ký quyết định cho 7.014 trường hợp nhập quốc tịch Việt Nam, trong đó 60 người được giữ quốc tịch nước ngoài, đa phần là những người có đóng góp lớn cho đất nước. Chỉ có 311 trường hợp được trở lại quốc tịch Việt Nam. Con số này sau ngày 1/7 năm nay có thể sẽ khác nếu những thủ tục đơn giản và thuận lợi cho người dân.

Một gợi ý là thay vì yêu cầu đương sự phải nộp giấy xác nhận của nước ngoài hay phải viết giấy cam kết thì chúng ta chỉ cần xây dựng hệ thống dữ liệu các quy định có liên quan của nước ngoài để làm cơ sở cho xử lý của các cơ quan Việt Nam ở trong và ngoài nước. Những dữ liệu cũng cần được cập nhật thường xuyên vì hiện nay nhiều nước cũng đang trong quá trình sửa đổi quy định về quốc tịch.

Hai là, cần hài hòa giữa chủ trương, chính sách pháp luật về quốc tịch với các chủ trương, chính sách khác của Đảng và Nhà nước.

Kể từ Nghị quyết 36-NQ/TW năm 2004 về chính sách và công tác đối với người Việt Nam ở nước ngoài, chúng ta đã có nhiều biện pháp tạo dựng lòng tin giữa trong và ngoài nước, tăng cường gắn bó cộng đồng người Việt Nam ở nước ngoài với trong nước. Bà con ta ở nước ngoài về nước thăm thân, du lịch, tìm hiểu cơ hội hợp tác, đầu tư ngày càng đông. Số lượng kiều hối năm sau tăng hơn năm trước. Các hội, tổ chức của người Việt ở nước ngoài ngày càng gắn bó khăng khít hơn với các địa phương, tổ chức, doanh nghiệp trong nước. Lòng tin giữa trong và ngoài nước đã được nâng lên một tầm cao mới với việc cộng đồng có thể giới thiệu những đại biểu ưu tú tham gia Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam. Mạng lưới trí thức, đổi mới sáng tạo của kiều bào với trong nước đã tạo thành một khối thống nhất phục vụ sự nghiệp chấn hưng đất nước.

Gần đây nhất Việt Nam cũng có những chính sách vượt trội nhằm thu hút người nước ngoài và người Việt Nam ở nước ngoài (là công dân nước ngoài) thông qua các chính sách miễn thị thực, được cư trú dài hạn... (Nghị định 221/NĐ-CP ngày 8/8/2025).

Trong khi đó, Luật Quốc tịch sửa đổi lần này lại (vô tình hay hữu ý) tạo ra những “phanh hãm” không đáng có.

Điều 1 khoản 5 Luật số 79/2025 quy định những người “ứng cử, được bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm, chỉ định giữ chức vụ, chức danh theo nhiệm kỳ” trong các cơ quan của Việt Nam (trong đó có Mặt trận Tổ quốc Việt Nam) “phải là người chỉ có quốc tịch Việt Nam và phải thường trú ở Việt Nam”. Điều này xem ra có vẻ “mâu thuẫn” với chính chủ trương thu phục người tài (cả người nước ngoài và người Việt Nam ở nước ngoài), những người được xác định tại Nghị định 191 nêu trên là có công lao đặc biệt hoặc có lợi cho Nhà nước Việt Nam. Những kiều bào đã tham gia Mặt trận Tổ quốc Trung ương trong các nhiệm kỳ vừa qua có thể được coi thuộc diện này hay không?

Nếu họ muốn được bầu, chỉ định tham gia Mặt trận thì phải đáp ứng hai điều kiện: Chỉ có quốc tịch Việt Nam, nếu có quốc tịch khác nữa thì phải thôi quốc tịch đó và đang cư trú ở Việt Nam. Giả sử có một kiều bào nào đó đáp ứng đủ 2 điều kiện này và muốn tham gia Mặt trận thì họ có còn đại diện được cho cộng đồng Việt Nam ở nước mà họ từng sinh sống hay không? Chưa kể nếu đã về hẳn trong nước và mất quốc tịch nước ngoài thì sự kết nối của họ với nước mà họ từng cư trú và có quốc tịch chắc chắn sẽ lỏng lẻo hơn. Đương nhiên cũng sẽ có những ngoại lệ, nhưng đại đa số sẽ khó khăn hơn nhiều so với trước đây.

Lý giải về vấn đề này, Bộ Tư pháp cho rằng, do đã có những “nới lỏng” (cởi trói) cho giữ quốc tịch nước ngoài (như phân tích ở trên) nên phải bổ sung những quy định về bầu cử, ứng cử, đề cử, bổ nhiệm như trên nhằm “bảo đảm chủ quyền, an ninh chính trị, lợi ích quốc gia cũng như tính trung thành và trách nhiệm của công dân Việt Nam đối với Nhà nước Việt Nam”, theo Chinhphu.vn ngày 10/4.

Cuối cùng, hóa ra tư duy về vấn đề quốc tịch và hai quốc tịch lại quay trở về thời kỳ nhấn mạnh yếu tố an ninh, trung thành và nghĩa vụ của cá nhân đối với Nhà nước như tôi đã phân tích ở phần đầu của bài này.

---

* Tác giả là Thạc sĩ Luật (LL.M Heidelberg 1990), nguyên Cục trưởng Cục Lãnh sự, Bộ Ngoại giao.